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浅谈新形势下财政专项资金审计的组织模式创新

  财政专项资金是政府加强管理、推动社会事业发展和进行宏观调控的重要手段,资金使用的合规、安全和效益情况既是政府关注的重点,也是社会公众关注的焦点。新形势下深化开展财政专项资金的真实、合规和效益性审计既是审计机关的法定职责,也是审计机关充分发挥审计监督职能,当好经济运行卫士和公共资金“守护者”的重要使命。
财政专项资金涉及面广、数据量大、管理部门多,对其开展审计并实现全覆盖的难度较大,必须借助审计技术手段和方法创新。在审计技术手段创新方面,充分运用计算机审计手段,特别是运用大数据审计、联网审计等方式,已是大势所趋,毋庸置疑。笔者主要谈谈开展财政专项资金审计的组织模式创新。开展财政专项资金审计,依靠审计机关“单兵种作战”方式远远达不到预定的审计目标,需要探索运用联动审计、授权审计、联合审计、服务外包等新的组织模式来提升审计效果。结合国家审计署近年来组织全国审计力量统一组织实施的全国地方政府性债务审计、全国社会保障资金审计、全国性的国有土地出让收支和耕地保护情况审计等“大兵团”联合审计案例,也结合笔者十多年来的审计经验,提出四种专门针对财政专项资金审计的组织管理模式。
一是上下审计机关联动审计模式。针对教育、科技、工业发展、民政、社会保障、支农等产业扶持类或民生保障类专项资金的点多面广、管理分散的特点,开展其中某类型专项资金审计,由地市级审计机关单独立项组织实施或授权给区县(市)审计机关实施,都会出现审计覆盖面无法保障和审计成本增加的问题,最好的审计模式就是地市级和区县级两级审计机关开展联动审计。由市局审计机关统一指挥、统一编制审计工作方案和设计统一的审计(调查)表格,开展统一集中的业务培训,统一现场审计时间,统一出具审计报告。实现审计机关的上下联动、密切配合、相互支持和协同作战,发挥上下级审计机关的整体合力,增强开展该类专项资金审计的系统性,既能确保审计工作目标的实现,也是显著提升财政专项资金审计的效果。
二是授权式交叉审计模式。以地级市一级公共项目资金中的城管专项为例,涉及园林、绿化、环卫专项资金,因资金管理为市与市辖区财政体制结算方式,这类资金涉及市级层面较少,但又覆盖到了诸多市辖区,因此可以采取市级审计机关授权区级审计机关审计的模式。同时考虑到地方保护主义或者其他可能影响区级审计机关独立性的因素,可以采取授权加交叉审计的模式,比如授权A区审计局审计B区、授权B审计局审计C区等,以这种审计模式开展审计,既可以保障城管专项中的园林、绿化、环卫专项资金的审计覆盖面,也能全面、系统地掌握该类专项资金的整体管理状况和资金使用绩效情况。
三是部门联合式审计模式。对国土、环保等专项资金开展审计,审计机关没有相关专业测量技术设备,也缺乏懂得该项技术或相关专业知识的人才,可以探索实施部门联合式审计,由审计机关对需要协助的部门发公函,请求派出专业技术人才,与相关部门单位签订人员和相关仪器设备借用协议,技术人员到位后编入审计组,按照审计实施方案协同作战,破解该类专项资金审计过程中的专业技术障碍和难题,取得审计机关原本无法独自实现的审计效果,比如开展补充耕地、林地、蔬菜基地建设资金使用情况的审计,对完成基地面积的测量单靠审计人员的查账或其他技术手段,根本无法完成,如果和国土部门联合审计,运用GPS卫星定位测量,可以在最短时间里以最快的速度准确获取补充耕地、林地、蔬菜基地实际建成面积情况,再通过实测面积与获取财政专项资金扶持的申报面积作分析比对,揭示建设面积不达标、申报专项资金补助面积小于实测面积,虚报多领财政专项资金以及投入产出比例过低等问题。
四是服务外包式审计模式。以地级市公共项目资金中的会展类、口岸发展类专项资金为例,该类资金的特点是对特定对象给予财政专项补助,一般不涉及上下级财政体制结算,对符合补助条件的对象,经市级财政部门以国库集中支付方式一次性拨付到位。如会展类专项资金的补助对象为上年度开展了大型展会、博览会的会展类企业,按照展会面积并依据一定的补助标准进行补助;口岸发展类专项资金的补助对象为开辟了江海联运(外贸内支线)或铁海联运并正常运营一年以上的船公司或船舶实际经营人,一般按照在港口实际到发的集装箱重箱数量给予资金资助。针对上述两类专项资金,资金量大,涉及补助对象多,但补助标准和补助方式单一,工作量较大,按照国家审计法规的有关规定,可以采取由市级审计机关立项,服务外包给会计师事务所实施审计的模式,但应由市级审计机关负责指导、制定统一的审计工作方案和实施方案,并辅以必要的跟踪检查,这样既能实现特定专项资金审计的目标,又可以整合审计人力资源,节省审计成本。